清代末期，运销西北地区的茶叶，除了陕西汉中茶叶外，南方茶叶(主要包括湖南、湖北、江西以及四川的茶叶)，尤其湖南黑茶，几乎占领市场。
清代后期茶马互市以及茶叶交易得以继续进行，茶叶的主要供给地是陕西、四川和南方的部分产茶地区，而负责茶叶运输的主要是西北、山西等地的商人，清代后期茶马互市中的甘商分为东西二柜，据左宗棠奏《变通办理甘肃茶务疏》载：“溯甘省茶商，旧设东西两柜。东柜之商，均籍山、陕，西柜则皆回民充商，而陕籍尤众”。
太平天国农民运动和陕甘回民起义的爆发，使西北茶叶贸易通道受阻，生意萧条，无人承领茶引，茶商拖欠课税。光绪元年(1875年)，年事已高的陕甘总督左宗棠受命于危难之际，就任钦差大臣，督办新疆军务，同期整顿西北茶务，左宗棠实行四大措施。
一是豁免历年积欠，消除茶商顾虑。规定“豁免积欠课银，停止应征杂捐。这一措施调动了茶商的积极性，许多商人改营茶叶。
二是另组新柜，恢复茶销规模。左宗棠整顿原有东西二柜，又组织了新的茶叶组织--南柜。据《清史稿》卷124记载：左宗棠“遴选新商采运湖茶，是曰南柜”。南柜的茶商主要是湖南老乡，南柜在西北军政府的强有力的扶持下，经营业务和规模迅速发展，经营产品主要是湖南黑茶。
三是改引为票，严格税制。整顿茶务之前，西北地区的茶商一般靠“茶引”购买茶叶，当时规定1引80斤，茶商可不受数量限制，随意领取茶引，有的商人领取的茶引多达数十乃至百引。这样就使得茶引制相当混乱，既缺乏严格的管理，又易偷税漏税。左宗棠改“引”为“票”，“以票代引”。
四是鼓励茶商运销湖南黑茶，与外商竞争。针对外商在沿海各口岸购销茶叶的现象，左宗棠经过与湖南管理当局协商，对于持有陕甘茶票的茶商运茶过境时，只征收税金2成，其余8成由陕甘都督府补贴，在湖南应解甘肃的协饷内划抵。这一措施可谓一举两得，既激发了茶商经营湖南黑茶的积极性，又解决了甘肃协饷历年拖欠问题。
